原创 | “落地签”风波后，上海还赶人吗？

作者 | 南风窗长三角研究院助理研究员  常秉钊

3月31日，微博上一则“在沪停留超24小时需登记”的话题，短暂引起了人们的讨论。

起因是，上海新修订的《上海市实有人口服务和管理若干规定》（以下简称《规定》）在4月1日开始实行。其中，将“实有人口”的范畴从户籍与常住人口，拓展到了短暂停留的来沪人员。这也就意味着，短途停留同样需要协助政府完成相关信息的填报与采集。

很多人在讨论中，担心此举将给外省市人员往来上海造成更多的限制与不变，更有甚者提出所谓上海“落地签”的调侃。尽管上海市政府第二天，就在网站上官方回应：所谓“强制登记”系误读，个人可以根据需求自主、自愿登记，不作强制要求。

但是，这一场小小的舆论争议背后，所能反馈出的社会心态与城市人口管理问题却不容忽视。在城市化持续推进的过程中，城市该如何应对不断增长扩张的人口，如何应对与接纳，都是值得思考的问题。

“编户齐民”与城市排斥

在对上海人口管理新规的众多质疑中，或多或少都隐藏着一种深层次的担忧。如果没有按照规定登记信息，在上海的生活与活动是否会受到影响。

尽管今日，我国各城市与地区之间已经几乎不再有人员流动方面的制度性阻碍。但是，这种担忧并不能说是毫无根据。因为它属于根深蒂固的历史遗留，且与当下这个时代的距离，也没有想象中那么遥远。

历史上，我国各朝代都有着“编户齐民”的传统。统治者的目的在于，通过将老百姓与土地捆绑，能够按时征收赋税、徭役，完成对资源的开发与获取。并且，在农业时代，失地的流民往往也是威胁政权的最大不稳定因素。

建国后，城乡二元体制，对于人口在城乡间、区域间流动也形成了不小的阻碍。即便是在改革开放之后，进城务工与区域流动逐渐放开，在城市管理中仍旧存在针对流浪者的收容与遣送制度。在实施中，检查证件与行政强制措施也造成过一些问题，直到2003年才被逐渐废止。

这些刚刚远去的制度，可以说都还留存在人们的记忆之中，也让任何城市人口管理方面的政策，稍有制定与表述上的不慎，都会勾连起许多负面的想象。

不过近年来，飞速发展的高铁与逐年上升的游客数量似乎也都宣告着，那个人员流动受限的年代一去不返。可是，为什么在如此的时代背景之下，上海的一则并非强制的人口新规，还会引起人们的焦虑与担忧呢？

除去一些对规定的错误解读之外，原因就在于，大城市对人口流入的限制与排斥依然存在。只不过这种排斥，从刚性的制度壁垒，转向了软性的资源限制。购房、购车、基础教育入学等等资格都与城市户籍关联，而大城市户口的取得却相当不易。同时，迅速攀升的房价与地方文化也都加剧了大城市对外来者不友好的状况。

此外，在很长一段时间里，随着城市扩张，交通拥堵、污染加剧、房价上涨、教育、医疗等公共资源紧张等等大城市病不断加剧。有一种看法认为，是人口过度聚集，超过了城市的承载能力才导致了这些问题。于是，很多城市也开始控制流入人口的增长。户籍与各类公共资源的指标化管理，又成为限制人口的行政调控手段。

但是，同样应该看到，这种观念在城市规划与管理中也在被逐渐抛弃。比如，2013年出台的《上海市主体功能区规划》中就提出“到2020年，上海全市常住人口总量预期为2650万左右”，而没有再继续使用“控制在”某个数字的表述。只不过，社会心态的改变还需要持续稳定的政策环境所带来的信心。

实有人口，服务与管理

那么既然此次，上海人口管理新规的修订与执行，不是为了制造制度障碍，限制人口流动，那目的又在于什么呢？

实际上，正如《规定》第一条所写，是“为了规范本市实有人口服务和管理”。

这句话听来或许有些官方且空泛。特别是对于很多短暂停留上海的人来说，信息采集与登记往往容易让人联想到繁琐的流程，至少也是给旅途增加了不必要的麻烦。

比较而言，人们甚至容易认为，此举管理的属性大于服务，得不偿失。当然，管理对人们正常生活、行程的打扰应该尽量减少。但公共服务感受不明显，并不意味着人们来到城市享受的公共服务是有限的，相反却非常丰富。

就以《规定》中所提到的信息采集部门来讲，有“发展改革、公安、人力资源社会保障、房屋管理、卫生健康、教育、税务、民政、市场监管等”。这里面简单一数，就包括治安、市场监督、公共卫生、基础设施等许多日常生活所必须的政府服务。这些环境、秩序的塑造与维护，是每一个来到城市，哪怕只有一分钟的人都能够共享到的。城市如果想正常运转，它们甚至就像空气一样。

更深层次而言，此次上海《规定》的修订，也涉及到城市管理制度考量依据的转变，由常住人口转向实有人口。所谓常住人口，需要在该城市居住6个月以上。而此次实有人口范畴的扩充，将短暂来沪停留的人员也纳入了其中。

常住与实有二者，数量的差距有多大呢？2019年上海市有户籍人口有1450.43万，常住人口2428.14万。虽然官方数据目前暂无实有人口数据，但是根据新华社报道，上海市政协2012年的专项调研结果就显示，实有人口已经达到2433.4万。按照2012年常住人口2380.43万来计算，当时两者缺口就有50余万。

近十年之后，无论是交通条件，还是人口流动速度与频率，与当时都不可同日而语，这个差距可以想见只会更大。根据疫情之前的数据来看，国内各地每日来沪超99万人次，机场日均国际进出港旅客超过11万人次。二者粗略相加，就有百余万。

如前文所言，很多公共服务的提供是面向城市中活动的所有群体。那么如果城市的规划与管理依旧仅仅参照常住人口数量来进行，比如地铁的发展与规划、警力的分配与布置等等，就会因为资源供给不足而导致和加剧城市运转中的许多问题。

同时，值得留意的是，在官方的回应中提到，个人可以根据需求自愿登记。所谓需求，也就是获取公共服务的需求。实际上，对于真正有需求的人来讲，进行实有人口信息登记，是办理居住证、获取户口的第一个步骤。也是通过这个过程，让作为公共服务提供者的政府，掌握到更准确的人口与公共服务的需求数据，进而据此科学合理地进行规划。

基于此，总的来说说这次《规定》中所涉及的实有人口的信息登记，不仅不是一个流动障碍，对于城市发展、个人获取公共服务与政府治理来讲都应该算是利好。只要能够坚持自愿的原则，妥善解决信息数据保密与登记流程简化等具体的实践问题，就不会对市民与旅客造成太多困扰。或许，还将会给更多后来的城市提供城市治理的经验和路径。

未来，中国的城市化进程不会停止。这也就意味着，会有更多的人口涌向城市，也有更多的城市体格壮大。历史与过往的发展已经证明，城市的繁荣需要流动性，而人口的向机会更多的地域流动，也是效率与公平的要求。

那么给城市管理所提出的考验就是更加科学合理，且具有前瞻性。这既要求城市政策的制定者以开放、平等的眼光，来管理公共事务，提供公共服务；也要求城市里的人们都能够尊重秩序与规则，共同帮助城市走向更理想的样态。

作者 | 常秉钊 南风窗长三角研究院助理研究员

编辑 | 谭保罗

排版 | Joan

图片 | 部分来源于网络

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